Publication des nouveaux CCAG 2021
Refonte majeure des Cahiers des Clauses Administratives Générales : une modernisation au service d'un achat public plus performant.
Le 1er avril 2021 marque l'entrée en vigueur d'une réforme d'envergure des Cahiers des Clauses Administratives Générales (CCAG), ces documents incontournables qui régissent l'exécution des marchés publics.
Fruit de dix-huit mois de concertation intense avec l'ensemble des acteurs de la commande publique, cette refonte vise à adapter ces textes aux évolutions juridiques et aux enjeux contemporains, tout en rééquilibrant les relations entre acheteurs publics et entreprises.
CCAG et clauses administratives générales 2021 et autres versions
Les cahiers des clauses administratives générales (CCAG) sont des documents qui fixent les dispositions administratives applicables à une catégorie de marchés (marchés de travaux, fournitures et services, industriels, prestations intellectuelles, techniques de l'information et de la communication). Ce sont des modèles-types de clauses administratives dont certaines nécessitent d’être complétées par les documents particuliers du marché dont le CCAP et s'utilisent parfois avec le CCTG qui fixe le dispositions techniques.
Il existe six cahiers généraux qui ont été actualisés en 2021 : CCAG-Travaux, CCAG-FCS, CCAG-PI, CCAG-TIC, CCAG-MOE et CCAG-MI.
Une réforme attendue pour des documents clés de la commande publique
Les CCAG, bien que facultatifs, sont massivement utilisés par les acheteurs publics pour définir les modalités d'exécution de leurs marchés. Leur contenu a donc un impact considérable sur la vie des entreprises participant à la commande publique, qui représente près de 10% du PIB national.
Plus de dix ans après la dernière révision de 2009, une actualisation s'imposait pour tenir compte des nombreuses évolutions du droit de la commande publique, notamment la transposition des directives européennes de 2014 et l'entrée en vigueur du code de la commande publique en 2019.
Au-delà de cette mise à jour juridique, la réforme poursuit plusieurs objectifs ambitieux :
- moderniser ces outils pour en faire des leviers au service des grands enjeux actuels comme le développement durable et la dématérialisation,
- rééquilibrer les relations contractuelles pour favoriser l'accès des PME à la commande publique,
- et tirer les enseignements des difficultés rencontrées lors de la crise sanitaire.
Un processus de révision participatif et transparent
La Direction des Affaires Juridiques (DAJ) du ministère de l'Économie a piloté cette réforme en associant étroitement l'ensemble des parties prenantes.
Un groupe de travail de plus de 200 personnes a été constitué, réunissant acheteurs publics (services de l'État, collectivités territoriales, établissements publics), opérateurs économiques, fédérations professionnelles et experts (avocats, universitaires, formateurs).
Ce groupe a d'abord mené une réflexion sur des thèmes transversaux communs à tous les CCAG (périmètre et modalités d'utilisation, propriété intellectuelle, exécution financière, dématérialisation, développement durable, règlement des différends), avant de se pencher sur les enjeux propres à chaque CCAG.
Les projets élaborés ont ensuite été soumis à une consultation publique du 15 janvier au 5 février 2021, qui a recueilli près de 120 contributions. Cette démarche collaborative a permis d'aboutir à des textes équilibrés, prenant en compte les besoins et contraintes de l'ensemble des acteurs.
Six CCAG pour couvrir tous les besoins des acheteurs
La réforme maintient les cinq CCAG existants (Travaux, Fournitures Courantes et Services, Prestations Intellectuelles, Marchés Industriels, Techniques de l'Information et de la Communication) tout en créant un sixième CCAG dédié aux marchés de maîtrise d'œuvre.
Cette nouveauté, très attendue par les professionnels du secteur, permettra de mieux prendre en compte les spécificités de ces prestations, jusqu'alors couvertes de manière imparfaite par le CCAG-PI.
Les nouveaux CCAG entrent en vigueur le 1er avril 2021, avec une période transitoire jusqu'au 30 septembre 2021 pendant laquelle les anciennes versions pourront encore être utilisées. Cette entrée en vigueur simultanée facilitera l'appropriation de la réforme par les acteurs de la commande publique.
Des évolutions communes à tous les CCAG pour plus de clarté et d'efficacité
Harmonisation et clarification
Un important travail d'harmonisation a été mené entre les différents CCAG. La terminologie a été actualisée et uniformisée, avec par exemple le remplacement de "pouvoir adjudicateur" par "acheteur" (sauf pour les CCAG Travaux et Maîtrise d'œuvre qui conservent les termes "maître d'ouvrage"). Les clauses ayant le même objet dans différents CCAG ont été harmonisées pour faciliter leur interprétation et leur mise en œuvre.
Chaque CCAG s'ouvre désormais sur un préambule précisant son champ d'application et ses modalités d'utilisation. Le principe d'interdiction de référence à plusieurs CCAG est maintenu, avec toutefois une exception introduite pour les marchés globaux, qui pourront combiner par exemple CCAG Travaux et CCAG Maîtrise d'œuvre.
Exécution financière : des avancées pour les entreprises
Plusieurs mesures visent à améliorer les conditions financières d'exécution des marchés, notamment pour les PME.
- Un système d'options est instauré pour la fixation du montant de l'avance, avec une option A prévoyant un taux de 20% pour les PME.
- Le montant des pénalités de retard est désormais plafonné à 10% du montant du marché, et le seuil d'exonération est harmonisé à 1000 € pour tous les CCAG.
- Les modalités de versement des primes sont clarifiées, et un dispositif de prix provisoires est mis en place pour valoriser les ordres de service prescrivant des prestations supplémentaires. En l'absence de cette valorisation, le titulaire pourra refuser d'exécuter l'ordre de service.
Propriété intellectuelle : un régime unifié et modernisé
Une clause de propriété intellectuelle est désormais intégrée dans tous les CCAG, à l'exception du CCAG Maîtrise d'œuvre qui conserve un régime spécifique.
- Cette clause unique instaure un régime de cession à titre non exclusif, permettant à l'acheteur d'utiliser les résultats du marché pour ses besoins, tout en laissant au titulaire la possibilité de les réutiliser, y compris commercialement.
- Un régime de cession à titre exclusif est toutefois prévu pour les prestations directement liées à l'identité de l'acheteur (logos, campagnes de communication, etc.).
Cette nouvelle approche, plus équilibrée, vise à favoriser l'innovation tout en sécurisant les droits des acheteurs publics.
Dématérialisation et protection des données personnelles
Les CCAG s'adaptent à la généralisation des échanges dématérialisés, en précisant les modalités de notification électronique des décisions et informations.
Les obligations en matière de facturation électronique sont rappelées, et la signature des ordres de service et bons de commande n'est plus imposée pour simplifier les échanges.
Les clauses relatives au traitement des données personnelles sont actualisées pour tenir compte du Règlement Général sur la Protection des Données (RGPD).
Développement durable : une préoccupation désormais centrale
Les nouveaux CCAG intègrent pleinement les enjeux environnementaux et sociaux.
- Des clauses environnementales fixent des obligations en matière de transport, d'emballage et de gestion des déchets, assorties de pénalités en cas de manquement.
- Une clause d'insertion sociale harmonisée est également introduite, que les acheteurs pourront activer dans leurs marchés.
Amélioration du règlement des différends
Plusieurs dispositions visent à prévenir et mieux résoudre les litiges.
- Les CCAG encouragent le recours aux modes alternatifs de règlement des différends et clarifient certaines notions pour sécuriser les procédures.
- Un délai de recours contentieux de deux mois est instauré pour les réclamations liées au solde du marché (sauf pour les CCAG Travaux et Maîtrise d'œuvre qui conservent un délai de six mois).
- Le contradictoire est renforcé, avec la mise en place d'une procédure contradictoire avant l'application de pénalités. Les modalités de remplacement du mandataire défaillant d'un groupement sont également précisées.
Anticipation des circonstances imprévisibles
Tirant les leçons de la crise sanitaire, les CCAG introduisent des clauses permettant d'anticiper les difficultés liées à des circonstances imprévisibles.
En cas de suspension temporaire du marché, les parties devront se rapprocher pour convenir des dispositions à prendre et des modalités de répartition des surcoûts.
Une clause de réexamen est également prévue lorsque des circonstances imprévisibles affectent significativement l'exécution du marché sans l'empêcher totalement.
Des évolutions spécifiques à chaque CCAG
Au-delà de ces évolutions communes, chaque CCAG a fait l'objet d'adaptations propres à son domaine d'application.
CCAG Travaux : une meilleure articulation entre les acteurs
Le CCAG Travaux précise les modalités de coopération entre maître d'ouvrage et maître d'œuvre, notamment concernant l'émission des ordres de service. Le maître d'ouvrage est davantage associé aux échanges relatifs à l'exécution du chantier.
L'exécution financière est améliorée, avec des précisions sur la prise en compte des approvisionnements et la rémunération des groupements.
Le CCAG introduit également de nouvelles obligations en matière de sécurité (port de la carte d'identité professionnelle) et de gestion des déchets.
CCAG Maîtrise d'œuvre : un nouveau cadre adapté aux spécificités du métier
Ce nouveau CCAG, très attendu par la profession, s'inspire du CCAG-PI tout en l'adaptant aux particularités des missions de maîtrise d'œuvre et aux spécificités des opérations de travaux.
- Il renforce les stipulations sur la cotraitance et la sous-traitance, fréquentes dans ce secteur.
- Le principe des prix révisables est consacré pour les marchés de plus de trois mois.
- Des seuils de tolérance sont fixés concernant les engagements du maître d'œuvre sur les coûts.
- En matière de propriété intellectuelle, un régime unique de concession à titre non exclusif est instauré, précisant les droits du maître d'œuvre en cas d'altération de son œuvre.
CCAG Techniques de l'Information et de la Communication : priorité à la cybersécurité
Le CCAG-TIC intègre de nouvelles dispositions visant à renforcer la sécurité informatique. Une clause spécifique est introduite pour les informations touchant à la vulnérabilité des systèmes d'information. Une pénalité spécifique est créée en cas de violation des obligations de sécurité.
Le CCAG prévoit désormais la possibilité pour l'acheteur de conduire des audits de sécurité auprès du titulaire ou de ses sous-traitants. Les obligations relatives à la maintenance en condition de sécurité sont également précisées.
En matière de propriété intellectuelle, les droits de l'acheteur sur les logiciels sont étendus, avec notamment la possibilité de les diffuser sous licence libre.
Une réforme ambitieuse pour une commande publique plus performante
Cette refonte des CCAG constitue une avancée majeure pour la modernisation de la commande publique française. En actualisant et en harmonisant ces documents essentiels, elle offre aux acheteurs publics et aux entreprises un cadre juridique plus clair, plus équilibré et mieux adapté aux enjeux contemporains.
L'intégration des préoccupations environnementales et sociales, le renforcement de la sécurité informatique, l'amélioration des conditions financières d'exécution des marchés sont autant d'évolutions qui devraient contribuer à une commande publique plus performante et vertueuse.
La création d'un CCAG dédié à la maîtrise d'œuvre répond à une attente forte du secteur et devrait faciliter l'exécution de ces marchés complexes, essentiels notamment pour les projets de construction et d'aménagement.
Le succès de cette réforme reposera sur son appropriation par l'ensemble des acteurs. La période transitoire jusqu'au 30 septembre 2021 devrait permettre aux acheteurs et aux entreprises de se familiariser avec ces nouveaux textes. Des actions de formation et d'accompagnement seront sans doute nécessaires pour en exploiter pleinement le potentiel.
À l'heure où la commande publique est appelée à jouer un rôle moteur dans la relance économique post-Covid, cette modernisation des CCAG arrive à point nommé. Elle devrait contribuer à fluidifier les relations entre acheteurs et fournisseurs, à sécuriser l'exécution des marchés et in fine à améliorer l'efficacité de la dépense publique au service de l'intérêt général.
MAJ 31/03/21